Por: Alfredo Coral Triviño

Socio y Representante Legal

Coral Delgado & Asociados | ABOGADOS

‍

A propósito de la expedición por parte del gobierno nacional del Decreto 531 del 8 de abril de 2020, por medio del cual se amplió el término de aislamiento preventivo obligatorio hasta el 27 de abril de 2020, se han generado algunas inquietudes respecto a la inclusión, en este decreto, dentro de las actividades frente alas cuales los alcaldes y gobernadores permitirán la circulación, de las relativas a la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas (numeral 18 del artículo 3º del Decreto).

Ahora bien, esas inquietudes aumentan en el caso de Bogotá, si se tiene en cuenta lo señalado por el Decreto Distrital 106 del 08 de abril de 2020, por medio del cual, se amplió el aislamiento preventivo obligatorio en la ciudad de Bogotá hasta el 27 de abril de los corrientes;pues en el artículo 2º del mismo, se señalan las personas y vehículos que pueden circular para el desempeño de algunos servicios y labores,dentro de las cuales se consideró en materia de obras públicas únicamente: “17. La revisión y atención de emergencias y afectaciones viales, y las obras de infraestructura que no puedan suspenderse.”

Al respecto, es importante traer a colación los antecedentes fundamentales en materia de decretos relacionados con el tema del COVID 19:

1. A través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el gobierno nacional declaró la emergencia económica, social y ecológica derivada de la presencia en el país del virus COVID 19.
2. Posteriormente, mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se decretó el aislamiento preventivo obligatorio desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020 y se señaló, en su artículo 3º, que los alcaldes y gobernadores, en el marco de la emergencia, permitirán la circulación de las personas relacionadas con determinadas actividades. Es así como, en los numerales 18 y 31 del citado artículo, se contempló lo siguiente: “18. La revisión y atención de emergencias y afectaciones viales, y las obras de infraestructura que no pueden suspenderse. (…)“31. La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características,presenten riesgos de estabilidad técnica,amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural. (…)
3. El 26 de marzo de 2020 y con el fin degenerar los mecanismos tendientes a garantizar la movilidad de las personas relacionadas con las actividades exceptuadas por el Decreto 457, el gobierno nacional expidió el Decreto 482 de 2020. En los artículos 24 y 26 del citado decreto, se señaló lo siguiente:“Artículo 24. Infraestructura en construcción. Durante el estado de emergencia económica, social y ambiental y el aislamiento preventivo obligatorio, en razón a la necesidad operacional o técnica de los procesos constructivos de alguna delas obras específicas indicadas por la autoridad competente, se permitirá la continuidad de la obra cumpliendo con los protocolos de bioseguridad indicados por el Ministerio de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el Centro de Logística y Transporte. Parágrafo. Se permitirán las movilizaciones de personal, insumos y maquinaria para garantizar la revisión y atención de emergencias y afectaciones viales y las obras de infraestructura que operacional o técnicamente no pueden suspender de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto”. (subraya fuera de texto)(…)“Artículo 26. Suspensión de contratos de contratos de infraestructura de transporte.Las entidades públicas tendrán la facultad de suspender unilateralmente los contratos estatales de infraestructura de transporte a su cargo, en el evento de que dicha suspensión resulte necesaria para el cumplimiento de las medidas derivadas dela declaratoria de emergencia económica,social y ecológica ante la pandemia COVID-19 y no se haya logrado la suscripción del acta de suspensión de mutuo acuerdo dentro de los dos (2) días siguientes a la comunicación que para esos efectos envíe la entidad pública contratante. La suspensión que resulte deaplicar la facultad prevista en este artículo tendrá la misma vigencia de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica antes mencionada”.
4. Finalmente, el gobierno nacional profirió el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 por medio del cual, como se mencionó, se amplió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el día 27 de abril de 2020 y señaló nuevamente las actividades para las cuales los gobernadores y alcaldes debían permitir la circulación, con las inclusiones inicialmente señaladas al inicio del presente documento.
5. También al inicio, tal y como le correspondía en virtud de lo ordenado por el Decreto Nacional 531, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el respectivo decreto,señalando las actividades para las cuales se permitía la circulación de personas y vehículos, restringiendo la ejecución de obras a la “atención de emergencias y afectaciones viales y las obras de infraestructura que no puedan suspenderse”.

Visto lo anterior, en nuestro criterio, si bien aparentemente podría existir una ambigüedad y si se quiere una inconsistencia entre los diferentes decretos emitidos en los diferentes momentos de la crisis tanto por el gobierno nacional como por el distrital, la verdad es que la misma, en nuestro criterio, en realidad no existe, en consideración a los siguientes argumentos:

El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual se declaró la emergencia económica, social y ecológica, señaló en su artículo 3º que, en virtud de tal declaratoria, el gobierno nacional adoptaría a través de decretos legislativos, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis.Es decir, el gobierno iría emitiendo decretos legislativos conforme fuera necesario para impedir la expansión de los efectos del COVID 19. Lo anterior, es totalmente coherente, pues nunca el país -ni el mundo habían afrontado una pandemia de esta naturaleza y, por lo tanto, las medidas a tomar eran -y son-, totalmente inciertas y deberían irse tomando conforme la crisis y la expansión del virus se vaya presentando.

En virtud de lo expuesto, efectivamente el gobierno nacional ha tenido que ir expidiendo múltiples decretos, incluso varios diariamente,a efectos de conjurar o mitigar los efectos económicos, sociales y de salud pública que la pandemia genera. De igual manera, las autoridades territoriales (alcaldes y gobernadores) han hecho lo propio, en cumplimiento de los decretos nacionales y dentro del marco de sus competencias Constitucionales y legales.

El sector de las obras públicas y la infraestructura no han sido la excepción y, por ello, se han expedido diferentes decretos,resoluciones y circulares, tratando de mitigarlos impactos en el mismo.

Siguiendo en el sector infraestructura, si bien en un primer momento, se limitó la ejecución de las obras a aquellas que por sus características o estado de avance no pudieran detenerse y a las requeridas para la atención de emergencias; con el paso de los días y la necesidad de ampliar la cuarentena obligatoria y ante la dificultad de enlistar y considerar de manera taxativa cada una de las actividades esenciales (en este caso obras públicas) que se debieran realizar, se hizo necesario ampliar desde el orden nacional, las actividades ejecutables en este periodo, haciéndolas extensivas de manera general a las obras publicas e infraestructura.

No obstante lo anterior, y en virtud de los principios Constitucionales de autonomía y descentralización administrativa consagrados en los artículos 209, 286 y 287 de la Carta fundamental y dado el carácter de máxima autoridad en materia de mitigación del riesgo y de policía de los alcaldes y gobernadores en sus respectivos territorios, tanto el decreto 457 del 22 de marzo de 2020, como el 531 del 8 de abril de 2020, señalaron que serían éstos(alcaldes y gobernadores), los cuales en el marco de la emergencia sanitaria y con miras a garantizar el derecho a la vida, la salud y la supervivencia, permitirían el derecho de circulación de personas para las actividades descritas en dichos decretos.

En este orden de ideas, en el caso específico de Bogotá, sería la señora Alcaldesa Mayor,como máxima autoridad administrativa, la encargada de permitir la circulación de personas para la ejecución de las actividades descritas en el decreto, obviamente con particularidades propias de su territorio, su entorno y sus habitantes; pues de lo contrario,el decreto nacional simplemente hubiera enlistado las actividades para las cuales debía permitirse la libre circulación, sin permitirle a los respectivos alcaldes y gobernadores adoptar la medida en los términos, condiciones y necesidades particulares de cada uno de sus territorios, lo cual claramente desconocería los principios Constitucionales antes enunciados.

Si bien de manera general el gobierno nacional autorizó a través del Decreto 531 de 2020, la ejecución de obras públicas e infraestructura de transporte, es absolutamente posible y ajustado tanto a la Constitución como a la ley,que la alcaldesa, en virtud de las particularidades de la ciudad de Bogotá, señale qué tipo de obras públicas podrán realizarse durante la cuarentena y dentro de qué parámetros y procedimientos deberán hacerse, pues claramente no es lo mismo ejecutar una obra pública del orden nacional en una zona apartada del país, que adelantar 1.000 obras por parte de diferentes entidades distritales en el contexto territorial de la ciudad de Bogotá, pues claramente, las condiciones y características de unas y otras son diferentes y, por tanto, el tratamiento que debe darse a cada una de ellas es diferente, especialmente,si se trata de proteger la vida y la salud de los habitantes del territorio y evitar la propagación del virus COVID 19.

En consecuencia, analizados los decretos en el marco de las atribuciones Constitucionales,legales y reglamentarias tanto del presidente de la república como de los gobernadores y alcaldes, resulta totalmente posible, que los alcaldes y, en este caso, la alcaldesa de Bogotá, adapten y limiten de acuerdo a sus realidades, las posibilidades de circulación y la ejecución de actividades en sus respectivos territorios, siempre conservando el marco y finalidad del decreto nacional, el cual es la protección de la salud de todos los Colombianos, evitar la propagación de virus e igualmente garantizar la producción, acopio,transporte, distribución, suministro y venta de insumos médicos, alimentos y demás artículos de primera necesidad, así como, la prestación de servicios públicos y privados indispensables para el funcionamiento de las principales actividades del país.